地方志作为全面系统地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状的资料性文献，是中国特色社会主义文化的重要组成部分，是记载历史、传承文明、鉴古知今、启迪未来 的重要载体。篇目是志书的“四梁八柱”， 是志书特色的关键。科学合理的篇目，是志书内容完整、均衡、协调的保证，有利于确定资料的归属和层次，让撰稿人在动笔之前就明确自己撰写的文稿在志书中的具体位置，包括所占版面及隶属关系，是主编在编纂志书之初首先要研究解决的问题。毫不夸张地说，能否设置出科学、准确承载事物的志书篇目，从很大程度上决定着一部志书质量的高低。当前，第三轮县志编修工作拉开帷幕，各地陆续进入试点探索、积累经验阶段。笔者在参与编修《镇坪县志（1991-2015）》《镇坪县人民代表大会志》等志书过程中，有幸向省、市方志专家当面请教，特别是在长达数年编纂实践中，得到镇坪县政协原副主席、县地方志编纂委员会副主任、《镇坪县志（1991-2015）》《镇坪县人民代表大会志》主编、 陕西省资深修志工作者刘树藩先生全面 指引、精心教授，对县志篇目设置进行了一些初步思考。现结合陕西省第三轮 修志试点《黄陵县志》篇目研讨稿设置情况，对第三轮县志篇目设置谈几点粗浅看法，冀能起到抛砖引玉作用。

篇目设置要规范“四大家”的布局

县志记述的事物几乎都有国家的法律、法规对其进行规范，相关法律、法规对事物的分类、概念的表述都是最权威、最准确的，是县志编纂的根本依据。县志篇目设置必须以《地方志工作条例》，有关的法律、法规，国家的《三次产业划分方法》，部门的《三定方案》等为依据进行分类、分级，处理好国家按照社会发展需要设置部门单位形成的复杂事务的分类，才能科学解决县志篇目设置问题。县志篇目设置中，“四大家”是政治类篇目中最重要、最敏感的部分，由于对中共地方组织、地方人大、地方政府、政协地方组织在分类认识上有所差异，一、二轮县志在篇目设置上表现出较大不同。归纳起来主要有如下几种情形：一是如第一轮《镇坪县志》等，设置政党群团志，把中共地方组织设为一章放入其中；设置政权政协志，把地方人大、地方政府、政协地方组织设章放入其中。二是如第一、二轮《黄陵县志》等，设置党派群团志或政党政协编，把中共地方组织、政协地方组织设章放入其中；设置政权志（编），把地方人大、地方政府设章放入其中。三是如第二轮《平利县志》等，设置中共地方组织、地方人大、地方政府、政协地方组织四个独立编（篇）。四是如第二轮《镇坪县志》等，把地方纪委监委升格并列设置在“四大家”之后，设置中共地方组织、地方人大、地方政府、政协地方组织、地方纪委监委五个独立编（篇）。《中国共产党章程》《中华人民共和国监察法》规定，党的各级纪律检查委员会和监察委员会分别由各级党代会和人代会选举产生，实行两块牌子一套人马，在全面从严治党和反腐败斗争中处于非常特殊位置，是新时代中国特色社会主义的重要特征之一。因此，部分学者倾向于把县纪委监委升格为编，并列在“四大家”之后，是有一定道理的。由于该特征在我国具有广泛的一致性，同各县（区）地方特色和重视程度几乎没有什么关系，笔者认为在“四大家”篇目设置上，县志可以考虑把“四大家”设置成五编（篇），中共地方组织编（篇）、 地方人大编（篇）、地方政府编（篇）、 政协地方组织编（篇）、地方纪委监委 编（篇）的模式。

在中共地方组织、地方人大、地方政府、政协地方组织、地方纪委监委各编（篇）的章节设置上，应依据相关法规赋予的职能和地方志篇目设置的基本要求认真分析、精心设置，力求体现事物的本来面目。比如，中共地方组织编（篇），依据《中国共产党章程》等党内法规，可设置中共党员与代表、中共地方组织会议、组织工作、宣传工作、统战工作、党校工作等章节，把按照惯例放在此编（篇）的政法（综治）工作、农村工作、档案史志工作等内容分别设置到法治编（篇）、农业编（篇）、文化编（篇）。地方人民代表大会编（篇），依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，分别设置人大代表、人大会议、人大代表视察检查调研、人大代表议案建议、乡镇人大工作指导等章节。地方人民政府编（篇），则依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，设置政府组成、政府会议、政府综合政务、信访等章节，其余职能工作则专设编（篇）章节。政协地方组织编（篇），依据《中国人民政治协商会议章程》，设置政协委员、政协会议、政协委员调研视察与评议、政协委员提案社情民意、文史征编联络联谊等章节。地方纪委监委编（篇），依据《中国共产党章程》《中国共产党纪律检查委员会工作条例》《中国共产党巡视工作条例》《中华人民共和国监察法》，设置纪检会议、纪律检查、行政监察、巡察工作等章节。用这样的标准进行分类设置，就能较为全面准确地反映这些机构在经济社会发展中的领导、决策、监督地位和职能作用。对于某些县、区，在这几个方面得到中、省层面认可，有较大社会影响力和推广价值的独创性工作，可以在相应的编（篇）设置专门章节，做适当升格即可。

篇目设置要体现机构改革精神

2018 年，全国自上而下进行了机构改革，重构性健全党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系。对中央职能部门、办事机构、派出机关和直属事业单位设置，全国人大和全国政协及其省级人大、政协工作（专门）委员会设置进行了优化。国务院机构重点对自然资源确权登记、国土空间规划、城乡污染排放监管、农业投资项目管理、反垄断执法、城乡医疗保障、退役军人服务保障、应急管理、援外工作协调、 自然保护区监管、国家物资储备等职责进行了调整优化。县一级机构随之进行了系统性改革，相当一部分单位部门进行了重组、撤销、新建，和改革前相比，机构设置和“三定”方案发生较大、深刻的变化。由于绝大多数第三轮县志下限时间在2025年以后，篇目设置应该考虑这一实际情况，充分尊重并实事求是反映这一改革成果，在上一轮篇目基础上进行必要的调整优化。比如，消防中队已经不在人民解放军序列，再按照过去做法将其置于军事类篇目中似乎不妥，是否可以考虑设置应急救援编，编下包含县应急管理局和消防救援中队等单位工作内容，并妥善处理和原体制的衔接问题。由于县级军事内容相对薄弱，能否考虑把新组建的退役军人事务局工作内容设置到军事编中等。对于县级机构改革形成的诸如此类错综复杂事物的分类、分层变化，应该程度不同地在新一轮县志篇目设置中予以体现。党的十八大站在历史和全局的高度，对推进新时代“五位一体”总体布局作了全面部署，从经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面，制定了新时代统筹推进“五位一体”总体布局的战略目标。以习近平同志为核心的党中央把握人类社会发展规律、传承中华优秀传统文化、顺应时代潮流和人民意愿，站在坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，作出了一系列重大战略部署。在“五位一体”总体布局中，生态文明建设是重要组成部分；在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中，坚持人与自然和谐共生是一条基本方略；在新发展理念中，绿色发展是一大理念；在三大攻坚战中，

污染防治是一大攻坚战；在到21世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国目标中，美丽是一个重要目标。党的十九大修改通过的党章增加“增强绿水青山就是金山银山的意识”等内容，2018年3月通过的宪法修正案将生态文明写入宪法，实现了党的主张、国家意志、人民意愿的高度统一。因此，在第三轮县志篇目设置之初就考虑设置生态文明专编（篇）是有必要的。在生态文明编（篇）的具体布局上，可以考虑把市生态环境局县分局、自然资源局、林业和草原局（林业局）等单位的职能工作科学合理整合，精心设置章节，一并归入其中。如果行政区域内设有国家级、省级自然保护区管理局的，还应把自然保护区管理局的工作合理设置归于此编（篇）。

篇目设置要在实践中探索优化

虽然地方志经过几千年历练积淀形成比较固定的独特体例，但并非一成不变。“师于古而不泥于古，师其意而不师其迹。”创新是地方志发展的不竭动力，也是地方志研究永恒的课题。唯有在守正基础上不断创新，才能使地方志与时俱进、永葆生机。

比如，在法治类篇目构建上，无论是一轮县志，还是二轮县志，认识上都存在较大差异。归纳起来，大致有这样几种篇目设置情形：一是如第一轮《城口县志》等，设置政法卷或政法编（篇），其下并列设置公安、检察、审判（法院）、司法行政四章；也有如第二轮《巫溪县志》等在前面加设一章社会治安综合治理内容，共设置五章的。二是如第二轮《黄陵县志》等，设置政权编（篇），把审判、检察两章内容放入其中；设置政务编（篇），把公安、司法行政两章内容放入其中。三是如第二轮《灞桥区志》等，设置地方国家机关编（篇），把审判、检察两章内容放入其中；设置公安司法行政编（篇），包括公安、司法行政两章内容。四是如第二轮《镇坪县志》等，单独设置审判编、检察编、公安编、司法行政编。五是如第二轮《平利县志》等，设置审判检察编（篇），其下包含审判、检察两章内容；设置公安司法行政编（篇），其下含公安、司法行政两章内容。总体来讲，百花齐放，各有千秋。党的十八大以来，党中央立足中国国情和实际，将中国特色社会主义法治体系确立为国家治理体系的骨干工程，将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，创造性提出关于全面依法治国一系列新理念、新思想、新战略，创立了习近平法治思想。党中央坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，推动法治中国建设不断迈上新台阶。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对建设社会主义法治国家作出了顶层设计。紧随其后，《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》《法治中国建设规划（2020-2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》先后颁布实施，初步形成全面依法治国“一规划两纲要”的宏伟蓝图，梯次衔接、纵深推进法治中国建设。2019年，中共中央颁布《中国共产党政法工作条例》，这是政法领域第一部党内基本法规，既为政法机关立规矩、定方圆，也为政法工作谋长远、固根本，在政法事业发展史上具有里程碑意义。正因为如此，笔者认为法治类篇目设置，可以根据国家总体布局进行必要的探索整合，结合国务院颁布的《地方志工作条例》和中国地方志指导小组印发的《地方志书质量规定》精神，将县委政法委（综治办）、公安局、检察院、法院、司法局职能工作统揽在一起，以法治为名立编（篇），其下并列设置政法委与综治、公安、检察、审判（法院）、司法行政内容，更能彰显时代特征、贴近社会现实。

再如，精准扶贫或者小康村建设之类的篇目，随着全国整体脱贫和全面建成小康社会的实现，县扶贫局、县小康建设办公室已经撤销，由新设机构乡村振兴局衔接巩固脱贫攻坚成果，开始全国性地实施乡村振兴战略。县志篇目设置应该依据这些实际变化做适当调整，并在章节设置中搞好前后的有机衔接。由于有关计划生育工作的一系列法规废止，过去意义上的计划生育工作已不复存在，涉及计划生育的章节也有变更调减的必要。

篇目设置突出地方特色要恰到好处

志书篇目在坚持事以类聚、横排门类、横不缺项、纵不断线基础上对少数内容升格，彰显地方特色，是县志编纂常用手段。比如看到迎客松人们就想到安徽，看到黄果树瀑布就想到贵州，看到兵马俑就想到陕西。对于类似的标志性事物，志书在篇目设置上对其升格破格，完全合情合理，读者也容易接受。再如黄金工业，它只是工业类中冶金业一个细目，《潼关县志》则设置为一编，因为该县黄金产值比其他工业产值之和还要大得多。在篇目设置中用升格突出地方产业特色，前提条件是该产业在其行业中的比重非常大，或者特色非常突出，或者社会影响深远。同时也要充分认识到，凡事过犹不及，篇目升格要有理有利有节，方能真正达到突出地方特色的效果。突出地方特色的方法有多种，篇目升格处理仅仅是手段之一，志书要善用“组合拳”，因势利导，因地制宜，用最妥当、最精准的方式和力度体现地方特色，才能做到恰到好处。黄帝陵，无疑是黄陵县最大的亮点、独有的名片。

黄帝陵是国务院公布的第一批全国重点文物保护单位，国家AAAAA 级旅游景区，黄帝陵祭典活动也列入了第一批国家级非物质文化遗产名录。为突出这一独有的地方特色，第一、二轮《黄陵县志》均把黄帝陵升格为编（志）做专门记述。围绕黄帝陵科学布局篇目，全方位展示黄帝陵发掘与保护、黄帝陵旅游、黄帝陵文化、黄帝陵祭典等内容，做成首屈一指的亮点，是完全可能非常必要的。甚至把有关代表性图片录入前置彩页，把黄帝陵这一编放在首编，都无可厚非。但第三轮修志有没有必要同时把黄帝文化也升格为编，就值得探讨了。黄帝文化是不是黄陵县特有的东西？从黄帝文化编下设黄帝与中华民族、黄帝文治武功、黄帝发明创造、黄帝与中华文化、黄帝文化体系等章节来看，显然没有足够理由做支撑。黄陵县志篇目研讨稿还把果业、畜牧业、煤炭、 食品分别从农业编、林业编、工业编中独立出来，升格为编，给人升格面偏大、幅度偏高的感觉。如果这些产业确实特殊，有较大影响较大规模和较大效益，可根据实际情况做适当升格，不一定都要顶格处理。比如第二轮《镇坪县志》，生猪本来是农业类目中养殖业分目下家畜养殖的一个子目，由于镇坪县生猪养殖产业历史悠久，品质优秀，闻名全国。特别是进入21世纪后，镇坪推行标准化、规模化、专业化养殖，形成全省推广的生猪养殖“镇坪模式”。为全面客观突出这一特色，在篇目设置上，把生猪产业升格为农业编下的一章，较好地把握了升格的度的问题。如果过度、过多升格，顶格处理频繁，表面上看起来亮点多了，特色丰富了，但能否达到突出该区域最主要特色的效果，就很难说了。目前看到把层级较低的具体事物顶格设置为编（篇）的县志并不多，看到的主要有：第二轮《紫阳县志》把“紫阳富硒茶”和“紫阳民歌”均升格为编；第二轮《平利县志》把“茶叶绞股蓝”升格为编；第二轮《巫溪县志》把“三峡工程移民”升格为编。在一本志书里同时把三个以上具体事物顶格设置为编（篇）的县志尚未看到，也应该不会太多。

《黄陵县志》篇目研讨稿，也存在对同一类事物集中不到位，给人以只见局部、不见整体的感觉。比如，篇目设置中普遍存在机构沿革、管理机构、机构设置等之类的章节，给人以“小而全”的印象。按照志书事以类聚、“大而全”的总体要求，这种处理方式是欠妥的。可以参考部分县志的处理办法，单设编制一章，下设机构编制、人员编制、编制管理、驻县单位等节，对全县机构编制情况集中反映，达到既见树木，又见森林的效果。在第二十二编政权、第二十四编军事、第三十五编人物中，有按时段横排篇目的情况。比如军事编第四章驻军分四节布局，节名分别是清末前驻军、军阀驻军、国民党驻军、共产党驻军，以及人物编第一章人物传分古代人物、近代人物、现当代人物三节等，颇似历史体例。是否可以考虑更换思路，尽量遵从志书体例进行分类，比 如，可以考虑将驻军按地方驻军、外来 驻军等，人物传可以考虑分政治类、文艺类、科技类、民间类等设置，似乎更 符合志书横排纵写体例。第十编工业末尾，设置了名特产品简介（酒、陶）附录，可考虑在工业编下以名优产品为名专设一章内容，分设酒、陶两节。退一步讲，即便要将其作为附录，也最好把内容设置到志书专设的附录框架之中。第二编自然环境第二章第四、五节分设植物资源、动物资源，如果没有什么特别考量，可以考虑以生物资源设节，节下设植物资源、动物资源两个目就可以了。第二编人口第三章婚姻家庭，可调整到第三十三编社会生活之中。第五编农业的第十章人工影响天气，可调至第二十六编科学技术中去。篇目设置中虽有气候、气象灾害内容，但缺失气象探测、气象服务、气象防灾体系建设等内容。

需要指出的是，《黄陵县志》篇目设置是按照编修通志的思路设计的，而本文对篇目设置的思考重点是建立在续修断代志基础之上的，角度和高度不同，认识上必然有所差别。并且，篇目设置并非一蹴而就、一成不变，需要结合志书编纂过程中资料收集情况、事物的变化情况、整体内容平衡需要等实际，不断调整、优化、完善，只要志书没有定稿封盘，就有调整的余地。四十多岁才从事修志工作的非专业人员，在此谈论县志篇目设置，颇似班门弄斧，难免谬误百出。之所以饶有兴趣，源于从踏入方志大门、接触各级方志专家的那一刻起，便为方志界不问出身、畅所欲言的学术氛围感染，更为方志系统领导和蔼可亲、平易近人、兢兢业业、一丝不苟的崇高品质和敬业精神所折服，也饱含自己对方志工作的热爱。目的在于从篇目设置开始，就把守正创新作为内在动力，力求用科学的标准和视角去探析事物的本质，揭示事物的基本规律，为编纂高质量地方志奠定坚实的基础。

（作者单位： 陕西省镇坪县地方志编纂委员会办公室）